文/马正林
摘要：自秦孝公设置咸阳县一直到1949年，大约经历了2300年。西安咸阳在同一个县级或地级政区的管辖之下持续时间达1900年左右，而分属两个不同政区的管辖时间只有400年左右。西安咸阳近在咫尺，这种地缘政治已经把它们紧密地连在了一起。从目前形势和长远利益看，都有必要把咸阳市区划归西安市,促进两市共同发展，达到双贏的目的。
在中国历史上，每一个朝代都有自己的行政区划。政区是为加强统治而对全国进行分区和对地方政权采取一定组织形式的一种制度。
秦始皇统一六国后，把郡县制度推行于全国。从此以后，这一制度就一直被后世所因袭，只是到了唐代以后，郡的名称没有了，但县的建制却被保存下来。县的管辖范围也比较稳定，大致为方百里。只有地级和省级政区变化较大，分合频繁，到了明清两代，才真正形成了省、地、县三级政区，证明三级地方政区的管辖模式是行之有效的。
地方政区的划分关系到行使政治权力和经济建设的大事，划分得当，有利于行使政治权力和经济建设,否则，就会制约政治权力的行使和经济建设的发展。
在人民当家作主的今天，政区的划分首先要有利于经济建设，有利于社会的进步和发展。历史是一面镜子，研究历史上西安咸阳政区的划分,对划分今天的西安咸阳政区有重要的参考价值和现实意义。
一、历史上的西安与咸阳
西安的名称起源于明代，但今天的西安实际上就是古代长安的延续和发展。为了行文方便，谈历史上西安咸阳政区划分时一律以西安相称。
1、县级政区的西安与咸阳
咸阳作为政区名称早于长安（西安），最早的长安只是咸阳郊区一个乡聚的名称。西汉建都长安，长安才成为政区名称。
秦孝公十二年（前350)筑咸阳城，因在九嵕山之南，渭水之北，山水俱阳，故名咸阳。这也就是战国时秦的咸阳县。次年，迁都咸阳，咸阳成为秦的首都。秦咸阳横跨渭河南北，辖区不断扩大,今咸阳市区和西安市区的大部分都在秦咸阳县的管辖之下。
横桥是连接渭河南北两部分的纽带，形成“渭水贯都以象天汉，横桥南渡以法牵牛”的态势，使咸阳的总体布局以宫殿为中心，以市场和居民区为辅助的不断向四周扩大。考古发掘证实，秦王宫和仿建的六国宫殿大致均在咸阳原上，而离宫别馆、市场和居民区都在原下的平坦地区。渭河以南最著名的离宫有兴乐宫（即汉长乐宫）、六英宫、长安宫、章台宫（即汉建章宫），以及最享盛名的阿房宫（西安西郊赵家堡与大古村之间）。另外还有宗庙和东陵，以及后来的秦始皇陵。阿房宫是作为“朝宫”来兴建的，证明秦代的政治中心已大有向渭河以南移动，取代咸阳宫之趋势。这主要是渭南地形平坦、自然环境优越，能够容纳更多的人口和供水方便的缘故。秦咸阳有多少人口不得而知，仅从秦始皇一次迁徙天下富豪12万户于咸阳可知，秦咸阳已发展成为五六十万人的大城市，仅靠渭北是无法供养的。咸阳原上缺水，只有向渭南发展才能解决供水问题，“二川溶溶，流人宫墙”，正是这种形势的真实写照。渭南还有上林苑，是皇帝游猎的场所。
今天，由于渭河不断北移，秦咸阳所辖的大部分地区都在渭河以南，为今天西安市所管辖，咸阳原上仅有宫殿遗址而已。
西汉在渭南以秦代的离宫为基础，设置长安县， 迁都长安，兴建了长安城。因此，司马迁说：“长安， 故咸阳也。”也就是说，汉长安是秦咸阳的一部分。 在设置长安县以前，已在秦咸阳设置新城县，把秦咸阳县辖区一分为二，分管渭河南北。这是咸阳与长 安在县级政区上的第一次分离，但仅维持了6年。高帝七年（前200)又废新城人长安县，长安咸阳又合二为一，大约持续了86年。到武帝元鼎三年（前 114)又设立渭城县，再次把咸阳从长安分离出去，一直维持到西汉末年，历时120余年。新莽时期改西汉 渭城县为京城县，管辖今咸阳市区，历时14年。
东汉建立后，恢复长安旧名（新朝为常安县），并把京城县撤销并人，长安咸阳又一次合二为一，历经曹魏、西晋、前赵，长达300余年。只是到后赵时，在今咸阳市区设立石安县，西安与咸阳的县级政区再次分离，历时30年。
从秦设咸阳县，到后赵石安县，历时700年左右。在这700年期间，西安与咸阳的县级政区合二为一达530年左右，分离的时间仅170年左右。
2.地级政区的西安与咸阳
从秦到西汉中叶以前，今西安咸阳市区都在一个地级政区管辖之下，秦称内史，西汉中叶以前称右内史。今咸阳市区在西汉后期划归右扶风，新朝时归京尉郡，后赵时归扶风郡。咸阳名称的再次出现就是前秦的咸阳郡，郡治长陵城，今咸阳市区归泾阳县和灵武县分管。历经后秦、北魏、西魏和北周，尽管县级政区不断变迁，但均在咸阳郡的管辖之下。而同一时期，今西安市区在西汉后期划归京兆尹，新朝为光尉郡，东汉改为京兆尹，曹魏仍称京兆郡，历经西晋、前赵、后赵、前秦（京兆尹）、后秦、北魏、西魏 (京兆尹）和北周，尽管县的名称还有变迁，但辖区比较稳定，只是东汉、魏、晋、前赵时辖有今咸阳市区，北周时，今西安市区为长安、万年二县分管。
如果从前秦的咸阳郡算起，咸阳郡与京兆郡并列时期只有5个朝代，持续时间270年左右。若再加上西安咸阳县级政区的分离时间，大约持续了400余年。
隋代建立后，大力整顿魏晋南北朝时代混乱不堪的地方政区，撤销郡的建制，以州统县，后来又改州为郡，以郡统县，形成地方两级政区。京兆郡的辖区东到今华阴市，西至今杨凌区，北包今宜君县，南有今柞水县，范围十分广阔，今西安咸阳市区均在京兆郡的管辖之下。隋代的京兆郡，为西安咸阳在一个地级政区管辖之下奠定了基础。唐改名京兆府， 除五代时后梁改称大安府外，京兆府的名称一直延续到北宋末年。元改京兆府为安西路，后称奉元路， 明改奉元路为西安府，西安府的名称一直持续到清代末年。西安的名称兴起于明初。
从隋代的京兆郡一直到明清的西安府，历时 1300余年。尽管地级政区的名称和辖区不断变迁， 但西安咸阳始终在一个地级政区的管辖之下。而且不管政区大小怎样分合，西安一直处于该政区的中 心位置，是该地级政区的政治、经济和文化中心。
辛亥革命后，民国政府对全国政区进行整治，1913年1月2日公布了《划一现行各省地方行政组织令》，宣布前清的府、州、厅一并废弃，改为县治。 在县之上，设立了道的建制，地方政区形成省、道、县 三级制。今西安咸阳市区属于关中道。1933年废除道的建制，以省辖县。1935年到1939年，先后设置行政督察区，即专员公署，西安咸阳市区属第10 行政督察区（1939年），专员公署驻咸阳。专员公署是省政府的派出机构，名义上不是一级地方政区，实际上起着一级地方政区的作用。由此可见，民国时期西安咸阳市区仍然在一个地级政区的管辖之下。
从秦设置咸阳县，即公元前350年一直至1949年，历时2300年，西安咸阳市区在县地两级政区统 一管辖之下达1900年左右，分离期仅400余年。
3.政区分合说明了什么
政区划分是政治统治的基础，政治越衰败，政区划分越混乱。到了政治清明时期，又整顿地方政区， 使其不仅有利于加强统治，也有利于地方社会经济的发展。
西安咸阳市区在县地两级政区分离的大部分时间，恰好是中国历史上的大分裂时期，即东晋南北朝时代，政治统治混乱不堪，社会经济遭到严重破坏。为了加强统治，不断析置政区，使政区的职能成为单 纯政治统治的工具，起不到促进社会经济发展的作用。好在中国历史上分裂的时间短，统一的时间长，在统一时期政区的划分比较规范和稳定，有利于政治安定和社会经济的发展。
西安咸阳市区在县地两级政区统一管辖时期，作为全国政治、经济和文化中心达400余年之久，作为省地级政治、经济和文化中心也有将近1500年。在县地两级政区的统一管辖之下，西安咸阳市区的社会经济得到了空前发展，秦咸阳和汉唐长安的考古发掘都证实了这一点。秦咸阳和汉长安城的人口达五六十万，唐长安城的人口更达100万之众，这在世界历史上都是空前的。仅从城市人口一项，就可以证明当时的社会经济得到了很大发展。这是因为西安咸阳市区的地缘政治不允许分离，只有在一个政区的管辖之下，才有利于社会经济的发展。“渭水贯都以象天汉，横桥南渡以法牵牛”，正是西安咸阳市区地缘政治的绝妙写照。尽管渭河南北地理环境有明显差异，但一桥相通，使它们连为一体，不仅可以弥补地理条件的不足，而且可以优势互补，得到共同发展。秦建都咸阳，充分利用了渭河以南平原开阔、水源丰富的优势，使咸阳迅速崛起，成为全国著名的经济都会。西汉建都长安，则利用咸阳原地势高亢的特点，在咸阳原上建造帝陵，设置陵县，并迁天下富紊于陵县，使咸阳地区成为长安附近一个特殊的经济区，人口众多，社会经济繁荣。唐代建都长安，利用咸阳桥，使今咸阳市区成为皇帝西去九成宫（今麟游县）避署的必经之地，以及唐代多次去法门寺迎送佛骨的前哨阵地，咸阳依长安而繁荣就成为不言而喻的事情。
在咸阳西安建都时期和失掉国都地位以后，西安咸阳所以不可分离，必须在同一个政区的管辖之下，也是地理环境使然。这就是横贯关中地区的交通道路必须在咸阳渡过渭河，“咸阳古渡几千年”正是真实记录。自古以来，关中地区的东西大道，在咸阳以西走渭河以北，在咸阳以东走渭河以南。咸阳附近所以成为关中东西大道的分界线，就是因为咸阳以东的渭河北岸。有径河、石川河、洛河等大河注入，横渡这些河流非常困难，从咸阳东去的大道就不能不走渭河以南，与此相反，咸阳以西的渭河南岸，则有沣河、涝河、黑河等大川注入，而咸阳原上地形平坦，东西一二百里却没有一条河流，从咸阳西行，当然以走渭北的咸阳原最为理想。同时，咸阳附近的渭河河势顺畅，两岸土质坚硬，有“十里长峡”之称，河道很少摆动，容易建立渡口或修建桥粱，因此，咸阳古渡就能延续数千年而不衰。直到今天。关中东西大道的分界仍在咸阳，这条东西大道沿渭河南北伸展，犹如一道彩虹，把历史名城西安、咸阳连在了一起。
历史上的西安咸阳所以长期在一个县级或地级政区的管辖之下，就是因为著名的丝绸之路开辟以后，它在咸阳歧分为二：一条从咸阳向北，大致走今西兰公路，经礼泉、乾县、彬县、长武西去；一条从咸阳西去，大致走今西宝北线，经武功、扶风、岐山、风翔、千阳、陇县西去，所以咸阳就是控制关中地区丝绸之路的枢纽，成为西安的西大门。在和平时期，居住在长安城的皇帝西去祭陵、避暑等，都要从咸阳出发，促进了长安、咸阳的繁荣；战时，要保卫长安城，必须首先保卫咸阳桥，守住西大门。汉文帝时匈奴大举入侵上郡、云中，文帝即令三将军屯兵细柳、霸上和棘门（渭北），形成犄角之势，保卫长安城。唐代初年突厥兵临城下，李世民单骑赴会便桥（咸阳桥），突厥退兵，使长安免遭兵资燹。这些例证都可以说明，长安城的安危系于西大门。西安咸阳的这种地缘政治把它们紧密地连在一起，共荣共辱，同呼吸，共命运。
二、调整西安咸阳政区势在必行
自秦把郡县制度推行于全国以后，中国的政区划分一直处在变迁之中。但这种变迁都是形势使然，即因时而立，因势而变。不过从总的发展趋势看，还是越变越合理，越变越稳定。
解放以后，西安咸阳政区因袭了民国后期的态势。1928年西安设市，尽管后来市的辖区大小，地位高低不断变迁，但终于以地级市的地位稳定下来，近年来才提升为副省级城市。1952年设置咸阳市，为县级市。1958年撤销咸阳县，把沣东乡的部分土地划归西安市，其他均划归咸阳市。1960年咸阳升为地级市。1961年又降为县级市，改属咸阳专区。1966年咸阳市改属西安市，1971年又还归咸阳地区。1983年撤销咸阳地区。所辖各县划归咸阳市，咸阳又成为地级市。
从以上简述可知，解放以后西安成阳市区在一个地级政区管辖之下的时间很短。主要还是分属于两个不同的地级政区。造成这种现象的原因，显然是社会经济发展滞后的缘故，政区分合只适应了社会经济缓慢发展的形势。
改革开放以来，中国社会经济得到了空前发展，不仅中国人有目共睹，世界各国也无不称赞。在这种大好形势下，调整西安咸阳政区就不能不提上议事日程。
1、双赢战略
因为西安的西大门被政区分创所堵塞，不仅严重制约着西安市的发展，而且也不利于咸阳市的发展和崛起。
调整西安咸阳政区，把咸阳市区划归西安市，设置咸阳区和秦都区，彻底打开西安的西大门，既有利于西安的发展，也有利于咸阳的发展，实在是一个双赢的战略，并不是谁吃掉谁，损害了谁的利益。政治、经济形势的发展是政区调整的基础。在当前社会经济大发展的形势下，不及时调整政区，必然会制约当地社会经济的发展。西安咸阳的政区分割已经制约着两市经济的发展：西安西大门紧闭，无法向西开拓；咸阳在西安近郊，不依附西安市，要想得到快速发展，成为一个大城市也是不可能的。只有二者在政区上合二为一，才能得到共同发展，取得双赢的效果。
西安是西北地区最大的经济都会，是世界著名的旅游城市，是中国七大城市（北京、上海、广州、西 安、南京、香港和台北）之一和世界100座著名城市中的一座。从长远看，只有把西安建设成大西安，才能带动陕西和西北地区社会经济的发展。城市发展的基础是土地资源，扩大西安市的辖区，使它有更大的发展空间已迫在眉睫。目前西安的辖区南至秦岭，北到阎良，东有临潼，西包周至、户县，正好缺失咸阳市区这一块，而且是离西安最近的一块。这就制约着西安市区的扩展，使市区布展的土地资源明显不足。只有把咸阳市区划归西安市，使两市的市区连为一体，才有更大的发展机遇，使招商引资的地理环境更为优越。
咸阳市区要得到更大发展，也只有依靠西安市，充分利用西安市的经济优势、科技优势和人才资源，才能使咸阳市区脱离“小家子”的范围，在更大的平台上，以雄厚的资金、人才优势闯荡江山，达到资源共享，迅速改变面貌。以西安的名称招商引资，和以咸阳的名称招商引资，自然会有不同的结果，这已被无数次经贸洽谈会所证明。
这就说明，把西安咸阳市区划归一个政区，不仅大势所趋，而且是一个双赢的战略，谁也不吃亏。
2.旅游共享
西安是世界著名的四大古都之一，是世界上享有盛名的旅游城市。西安是周、秦、汉、唐的古都，创造了人类历史上极其灿烂的文化，直到今天仍然放射出耀眼的光芒，是世界人民翘首向往的旅游胜地。周、秦、汉、唐创造的灿烂文化涵盖了整个西安和咸阳地区。由于政区的分割，不能使旅游资源共享，做出统一规划，向世界展示周、秦、仅、唐雄风和恢弘的气势，影响了旅游事业的快速发展。
秦咸阳宫在咸阳原上，而离宫别馆、阿房宫（朝宫）及宗庙、上林苑、始皇陵等皆在渭河以南；汉长安城、宫殿、宗庙、上林苑等在渭河以南，而渭北则是皇帝的陵墓区；唐代长安城、三大宫、禁苑、天坛、曲江池等在渭河以南，而皇陵在渭北原上。因此，只有统一规划，把渭河南北的文物古迹连为一个整体，才能真正展现汉、唐雄风，扩展旅游空间，使旅游者认识到汉、唐文化博大精深的内涵，愿意留下来慢慢品味，细细观赏。这样才能使旅游景点发挥巨大的作用，旅游效益成倍增长。
如此丰富的旅游资抓却不能带来更大的经济效益，就是由于统一的旅游资源被不同的政区所分割。这种不合理的现象必须改变，必须调整西安咸阳政区，恢复旅游资源文化内涵统一、气势恢弘的本来面目，使旅游者获得汉、唐雄风的整体概念，而不是一知半解或片言只语。统一利用周、秦、汉、唐遗留下来的丰富的文化资撅，使西安咸阳都能得到极大的好处，何乐而不为呢？
3.龙头崛起
西安是西北地区最大的经济都会，尽管解放以后对西安政区作过多次调整，扩大了它的管辖范围，但从目前经济发展的形势来看，它的辖区还是太小，远远不能适应改革开放和经济发展的新形势。就全国副省级城市来看，西安的辖区也是比较小的，已经制约着它的发展。尤其是西部地区归属咸阳市，等于堵塞了西安的西大门。西安既然是西北地区最大的经济都会，就必须充分发挥它的辐射带动作用，使其成为西北地区社会经济发展的“龙头”。但它向西没有地盘，成了一条有头无尾的“龙”。只有向西扩展地盘，把咸阳市区划归西安市，才能使西安这条“龙”腾飞起来，起到带头的作用。这不仅对西安咸阳有利，而且对西北地区来说都是一件大好事。西安要大发展，必须重振汉、唐雄风，重新启动欧亚大陆桥，东连西进，再现丝绸之路的桥梁作用。
咸阳桥就是西进的咽喉，咽喉不通，焉能西进！凭借西安的文化资源、科技和人才优势，不断向西辐射，使古丝绸之路再现辉煌，西安才能真正成为西北地区社会经济发展的“龙头”。“龙头”崛起，有百利而无一害。关键就是要打通西安的西大门，使西进的道路畅通无阻。城市越大，辐射的范围越广，只有建设大西安，才能使它的辐射作用得到充分发挥，辐射的范围越来越广，经济效益越来越大。在西北地区树立一个社会经济发展的“龙头”，树立一个样板，不仅能起到带动作用，而且有利于推进西北地区的城市化，使周围农村迅速迈上城市化的轨道。
政区是行使政治权力的前提，也是组织社会经济发展的基础；划分得当有利于社会经济的发展，否则就会阻碍社会经济的发展。调整西安咸阳政区势在必行，晚调整不如早调整。只有及早动手调整西安咸阳政区，才能适应经济发展的新形势，推动西安咸阳社会经济的迅速发展。
在咸阳市区划归西安市以后，咸阳市属各县可一分为二：兴平、礼泉、泾阳、三原诸县市可一并划归西安市（总面积增大3400平方公里）；其余诸县则可划归杨凌特区，提升杨凌特区为地级市。这也有利于杨凌特区的发展，使关中地区增加一个新的经济增长点。
原文名称《大西安是历史发展的必然趋势——论历史上西安咸阳政区划分与“振兴大西安”》
（原载《陕西师范大学学报》2004年第5期，这次重新发表略有修改。）
本文作者简介：
马正林(1935—），男，陕西扶风人,陕西师范大学历史文化学院教授。主要研究西安历史地理，曾参与西安城市供水研究和西安市二十年城市规划讨论、《西安市地理志》、《西安市地图集》编著。享受国务院特殊津贴专家。
编辑： 九章丨审核：子白
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